Esta breve post se escribe a propósito del seminario #EAPCOpenLab, en donde abordaremos el vínculo entre confianza y gobierno abierto.

Las estrategias de transparencia, participación y rendición de cuentas que arriban de la mano del gobierno abierto son promesas para quienes buscan reconstruir la confianza de la ciudadanía en el sector público. A su vez, la confianza es una necesidad primaria para la realización y funcionamiento del gobierno abierto, especialmente, en lo que refiere a la participación ciudadana y la búsqueda colaborativa de soluciones a problemas complejos.

Se podría pensar que la prestación de servicios públicos y el desarrollo e implementación de las políticas públicas bajo los principios del gobierno abierto son vías clave para mejorar la confianza ciudadana en las instituciones públicas, y que a su vez, su adecuada implementación precisa al mismo tiempo de elevadas dosis de confianza para ser efectivas y socialmente relevantes. Dicho de otra forma, la existencia de confianza se torna en (una) causa que podría explicar el éxito de las iniciativas de apertura, y es ese éxito de dichas iniciativas, al mismo tiempo el que detona la generación o fortalecimiento de la confianza.

I. Desconfianza e instituciones

Los funcionarios y servidores públicos son actores que están en la mira ciudadana. La desconfianza podría ser la norma antes que la excepción Los burócratas son ineficientes, lentos, poco innovadores, y muchas veces corruptos. Esta afirmación podría ser suscrita por la mayoría de las personas que conocemos y  rubricada por datos de encuestas. La percepción de la administración pública, es que es algo feo y malo de lo que nadie quiere hablar, salvo que esté uno enojado y quiera usar la palabra para insultar para referirse a algo farragoso, lento, inútil o ineficiente. Sí, así es, nos referimos a la palabra – palabrota- “burocracia”.

Sin  embargo, los servidores públicos – los burócratas- están ahí, siempre, para realizar su trabajo. Son esas personas que educan en escuelas y universidades públicas, que curan en los hospitales, que recogen la basura de las calles, que se desplazan a los barrios y ayudan a resolver cuestiones familiares, que hacen posible que usted tenga un pasaporte o DNI para poder ejercer derechos como el voto, que controlan y previenen la violencia en las calles, que investigan en las universidades… Son aquellas personas que prestan lo que llamamos servicios públicos y garantizan que se hagan realidad los derechos consagrados en nuestras constituciones y leyes.

Por ello, por su importancia real y mentada, se vuelve necesario estudiarlos y analizar no solo cómo mejorar su rendimiento y eficacia social, sino también cómo incrementar su confiabilidad –es decir, como incrementar la confianza ciudadana en el sector público y en la burocracia.

Cada vez más, e independientemente del color político del gobierno, las ciudadanías están llamadas a colaborar con el quehacer de las administraciones públicas y participar en las decisiones que las afectan. Sin embargo, es difícil de imaginar esta cooperación sin confianza entre las partes.

La confianza es esa silenciosa acción que suspende la incertidumbre social y reconcilia los intereses propios con los de los “otros”. La confianza es ese delicado marco de acción que suspende la incertidumbre social, aumenta la predictibilidad, reconcilia los intereses propios con los de los “otros” y favorece la cooperación.  La colaboración entre sujetos se vuelve difícil cuando la confianza escasea, especialmente cuando las partes provienen de ámbitos tradicionalmente escindidos como son la sociedad civil y el Estado.

II. Estrategia para crear confianza en las administraciones públicas

Con  este escenario, los actores políticos y académicos  se preguntan frecuentemente qué hacer. ¿Cómo reconstruir o crear confianza?

Para responder adecuadamente a esto, y dado que la confianza es una creencia que tiene dimensiones racionales (procesamiento de información), afectivas (sentimientos y afectos) y culturales (imaginarios compartidos), lo primero es asumir las dificultades de su potenciación y la necesidad de respuestas integrales. En esta misma línea se enmarca el reciente informe de OCDE (2017) sobre Trust and Public Policies asumiendo que la confianza en instituciones públicas se construye sobre dos pilares, las competencias y capacidades de los Gobiernos de proveer servicios públicos eficientemente, y  valores públicos de integridad, transparencia e inclusividad entre otros.

Grafico 1: Marco teórico para entender la confianza en las instituciones públicas, desarrollado por  la OCDE

Fuente: OCDE, 2017:24

 

Lo segundo es definir qué organización pública es con la que tratamos, qué historia y régimen burocrático domina (meritocrática, clásica o clientelar), su ámbito de actuación (si es nacional, regional o local), si presta servicios tangibles o intangibles (sanidad o defensa), si se relaciona con los ciudadanos o no (si media atención al público o no), etc. Fomentar la confianza demanda delinear previamente y con el mayor detalle posible el objeto de estudio.  Para ello urge tanto una arqueología de la institución que nos arroje información sobre su configuración histórica, como una investigación profunda sobre su desempeño y caracterización actual.

Hechas estas aclaraciones, podemos identificar cuatro ámbitos de acción que se referencian como vías para mejorar la confianza en las administraciones públicas.

– Información sobre el desempeño y acción de las administraciones. Muchas veces la desconfianza en la institución responde a que los ciudadanos no saben muy bien qué es lo que hace la organización, ni su rendimiento efectivo, y se guían por alguna anécdota que escucharon o por lo que dicen los medios. En ambos casos, las campañas de rendición de cuentas y comunicación institucional suelen ser muy efectivas para sensibilizar a la población sobre la importancia de la organización pública y su vocación de servicio.

– Productos de calidad. La insatisfacción con los servicios y bienes recibidos o la baja cobertura de los mismos suele ser también un factor de relevancia a partir del cual se evalúa a la administración pública. Las reformas en la gestión, orientadas a mejorar el rendimiento de las organizaciones, y las políticas sociales suelen ser la clave en este aspecto.

– Procesos imparciales y abiertos. Cuando los ciudadanos visualizan cómo algunos de sus compatriotas acceden de modo más rápido y fluido a ciertos servicios, como sacar una cita médica o el documento de identidad, la sensación de injusticia bloquea cualquier afecto hacia la institución. Sucede lo mismo cuando la posibilidad de dialogar o participar en decisiones públicas que les afectan directamente queda vedada a su propia intervención. Por el contrario, fomentar procesos justos e imparciales, atacar la corrupción e introducir herramientas de participación son vías privilegiadas para crear confianza.

– Imaginarios y Prejuicios. Las ideas que nos forjamos del mundo en el que vivimos, de las otras personas y de las instituciones están claramente influidas por los imaginarios sociales. En la configuración de estos últimos, influyen las acciones políticas que apuntan al desarrollo del orgullo por lo público o su negación frente a lo privado. Recrear un mundo simbólico alrededor de las organizaciones públicas es algo difícil pero sumamente necesario para desarrollar respeto, afecto y confianza en las organizaciones.

Los consejos relativos a la respuesta integral buscan enfatizar la necesidad de abordajes multidimensionales y la complementariedad de drivers a utilizar. Conocer el principal factor que está afectando la confianza ayuda a visualizar donde priorizar pero sin restar atención a las otras dimensiones. En general, la comunicación institucional será quien se lleve una buena parte del trabajo. Normalmente la ciudadanía no toma conciencia de las dificultades del hacer público. En otras ocasiones quizá el problema de la confianza radique en un prejuicio negativo o desconocimiento hacia la misma.

En relación a la cultura dominante y el cambio de CHIP, buscamos centrar la atención en que no se generará confianza si de veras no se crean cambios profundos en la manera de actuar y de ver el mundo y reprogramar la AP destacando como la filosofía que subyace a las estrategias de gobierno abierto suele centrarse en una nueva cultura que genere  patrones de hacer las cosas de modos innovadores, creativos, dialógicos y  transparentes.  Es importante pensar en estrategias que alteren el pensamiento grupal y/o de enjambre que conduce a la uniformidad de ideas y comportamientos y refuerza el conformismo.

Grafico 2: Hoja de Ruta para crear confianza en las Administraciones Públicas.

Fuente: Güemes y Brugué, 2017.

III. Gobierno abierto como vía para recuperar la confianza

Parece lógico por tanto, que las acciones de gobierno abierto para recuperar confianza, serán todas aquellas que profundicen y mejoren las relaciones entre gobiernos y ciudadanos en los cuatro ámbitos de acción antes referidos pero fundamentalmente, en aquellos en donde se ven implicada la transparencia como valor de la acción pública, así como la apertura de procesos que faciliten la participación ciudadana y el control social sobre las políticas públicas y la prestación de servicios.

El gobierno abierto avanza y se desarrolla como un nuevo enfoque relacional entre los gobernantes, las administraciones y la sociedad (Ramírez-Alujas, 2011b), cuyo alcance tiende a ser global, y en muchos sentidos aglutina a todo un conjunto de prácticas y tendencias de reformas estatales orientadas a transformar de una forma sustantiva (e irreversible tal vez) al sector público, su aparato administrativo, sus productos y las formas de interactuar con la sociedad a la que sirve.

Uno de los esfuerzos más importantes en materia de gobierno abierto, está siendo realizado por la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP). La OGP es una iniciativa internacional voluntaria que nace en 2011 con 8 países fundadores, y que busca el establecimiento de compromisos de los gobiernos con sus ciudadanos para promover la transparencia, empoderar a los ciudadanos, combatir la corrupción y utilizar las nuevas tecnologías con el fin de mejorar la gobernanza democrática. La OGP ofrece un foro internacional para el diálogo y para compartir innovaciones entre gobiernos, sociedad civil y el sector privado, todos actores comprometidos en la consecución del gobierno abierto.  Para febrero de 2017, 75 países conforman esta iniciativa mundial (15 de ellos Iberoamericanos), y con más de 2700 compromisos (acciones específicas) al nivel mundial, la OGP se articula como una empresa global para el gobierno abierto. Los gobiernos participantes redactan planes de acción bianuales e incluyen en los mismos compromisos concretos para avanzar en el gobierno abierto. A principios de 2016, la OGP lanzó un nuevo programa piloto diseñado para involucrar a los gobiernos subnacionales de manera más proactiva en la iniciativa. Como resultado, 15 gobiernos subnacionales pioneros en el mundo actúan con la sociedad civil y participan en reformas gubernamentales abiertas.

Como se establece en la  Carta Iberoamericana por el Gobierno Abierto, suscrita en el marco del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), uno de los principales desafíos de la Agenda 2030 es configurar un nuevo marco de gobernanza pública y una renovada arquitectura estatal que garantice la promoción de sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible (objetivo 16). En dicho marco, el ejercicio del poder de una forma transparente y participativa juega un papel clave.

Pero no solo la transparencia y la participación juegan un papel clave, sino que también juega un rol determinante el contar con instituciones y sistemas adecuados y eficaces para  rendición pública de cuentas.

Enfrentar dicho desafío demanda contar con una gestión pública eficaz, responsable, receptiva, incluyente y participativa y esto implica una mayor interacción entre Estado y sociedad. Recordemos que dicha interacción, en tanto modelo de gobernanza, precisa el entendimiento y diálogo continuado entre distintos actores tanto de dentro como de fuera del gobierno, que negocian, logran compromisos, acuerdos e intercambian información. Ello es imposible sin confianza.

Las dificultades de crear confianza son evidentes, pero la reflexión merece la pena si con ello aumenta la cooperación entre instituciones y ciudadanía. Merece también la pena explorar (y experimentar) con nuevas estrategias y usar nuevas herramientas, para abrir espacios y procesos antes cerrados, o exclusivos del sector público y sus “burocracias opacas”, para dar luz y claridad en la gestión pública con herramientas de transparencia y de visualización de datos, para combatir la opacidad de procesos y de información que reducen a la mínima expresión cualquier posibilidad de control social sobre las políticas y servicios públicos.

 

Cecilia Güemes y César Nicandro Cruz-Rubio
Investigadores de GIGAPP