Per Acord de 24 d’abril de 2019, el Govern ha aprovat  el Pla normatiu de l’Administració de la Generalitat de Catalunya per als anys 2019-2020, el qual conté la llista dels projectes normatius la tramitació dels quals es preveu iniciar durant aquest període. A continuació es fan algunes reflexions sobre la rellevància d’aquesta eina i els seus antecedents directes.

Per què cal planificar la producció de normes?

La planificació és una funció inherent a l’Administració pública que s’aplica en relació amb una multiplicitat d’àmbits materials i sectors però que tradicionalment no s’ha emprat respecte a l’activitat normativa. La seva introducció en aquest àmbit es produeix amb la implantació de la política pública de millora de la regulació, en el marc de la qual constitueix una eina en suport de l’eficàcia i eficiència de les normes.

En un context de creixement constant de l’ordenament jurídic i dels costos regulatoris, planificar l’elaboració de normes és indispensable a fi de racionalitzar la presa de decisions normatives i aportar transparència. En concret, aquest mecanisme serveix per:

• Prioritzar i coordinar la producció normativa;
• Facilitar la tasca tècnica de disseny i implementació de les normes, en especial, la preparació de les avaluacions d’impacte normatiu;
• Informar els ciutadans i les empreses sobre les propostes normatives que es preveu adoptar en el proper exercici i el calendari de tramitació, en particular, dels processos de consulta pública prèvia.

On està previst?

La planificació normativa es preveu per primera vegada en el nostre ordenament jurídic a la Llei estatal 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques. Aquesta norma incorpora diverses novetats en relació amb el procediment d’elaboració de normes que s’emmarquen expressament en el context internacional de la Better Regulation. Així, d’acord amb el seu l’article 132, les Administracions públiques han de dotar-se amb caràcter anual d’un pla normatiu amb la indicació de les iniciatives legislatives o reglamentàries que es preveu elevar per a la seva aprovació l’any següent. Un cop aprovat aquest pla, s’ha de publicar al Portal de la Transparència corresponent. 

Com és conegut, el Tribunal Constitucional en la Sentència 55/2018, de 24 de maig, ha declarat la inconstitucionalitat parcial de diversos preceptes d’aquesta Llei, entre altres, l’article 132, el qual ja no és d’aplicació a les comunitats autònomes. En conseqüència, i en defecte d’una regulació pròpia sobre la planificació normativa, en l’actualitat no existeix una obligació jurídica expressa d’elaborar un pla normatiu.

Ara bé, la planificació és una eina per a la millora de la qualitat material de les normes i, per tant, la seva adopció es pot deduir dels principis de bona regulació previstos amb diverses formulacions, entre altres, a la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, tal com també ha recordat la Comissió Jurídica Assessora, 

Què s’ha fet en altres llocs?

L’adopció d’eines per planificar l’activitat normativa és una pràctica habitual en dret comparat tot i que no està completament difosa. Una gran majoria dels Estats membres de l’OCDE (21 de 35) publiquen de forma anticipada una llista de les iniciatives legislatives que preveuen adoptar, tot i que el nombre de membres que també publiquen la llista de les iniciatives reglamentàries és menor (13 de 35).

En els Estats Units d’Amèrica la planificació normativa és una pràctica consolidada a nivell federal des del 1983. Es publiquen diversos instruments amb la informació del Govern i les agències federals: les agendes regulatòries unificades, de caràcter semestral –amb la informació sobre l’elaboració i revisió de normes- i els plans normatius anuals –on s’identifiquen les iniciatives normatives més significatives que es pretén adoptar.

En el cas de la Comissió Europea, la planificació constitueix una peça clau del programa de millora legislativa i es considera que la bona regulació comença per la bona planificació, Aquesta institució publica anualment un programa de treball el qual inclou: les noves iniciatives que es pretén impulsar; les principals avaluacions per revisar la legislació vigent i controls; les propostes normatives prioritàries pendents d’adopció (pel Parlament i pel Consell); les iniciatives en tramitació que es preveu retirar; i les normes vigents que es preveu derogar.

En l’àmbit de l’Administració General de l’Estat, cal destacar el desenvolupament que se n’ha fet de la Llei 39/2015 a la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern i que s’ha concretat amb posterioritat mitjançant el Reial decret 286/2017, de 24 de març, pel qual es regulen el Pla anual normatiu i l’Informe anual d’avaluació normativa de l’Administració General de l’Estat i es crea la Junta de Planificació i Avaluació Normativa. El desenvolupament reglamentari circumscriu la planificació només a les normes que hagi d’aprovar el Consell de Ministres, també cal indicar quines de les iniciatives normatives projectades hauran de ser avaluades ex-post i s’ha de justificar la tramitació dels projectes normatius que no s’haguessin previst en el pla.

Per la seva banda, les diferents comunitats autònomes, ajuntaments i altres entitats locals han adoptat plans normatius d’ençà l’aprovació de l’article 132 de la Llei 39/2015. Caldrà veure, però, si aquesta tendència es manté en el futur, ara que aquest precepte ja no té caràcter bàsic.

Què s’ha fet a l’Administració de la Generalitat?

Tot i que en el passat alguns departaments s’havien dotat d’agendes legislatives, la primera experiència en matèria de planificació normativa es produeix en aplicació de l’article 132 de la Llei 39/2015, el compliment del qual va donar lloc a l’adopció del Pla anual normatiu 2017.

L’aplicació de l’article 155 CE va comportar que la planificació no tingués continuïtat en l’exercici següent i tampoc no s’efectués una anàlisi del compliment del Pla normatiu de 2017 en finalitzar l’any. Amb posterioritat, la STC 55/2018 ha plantejat nombrosos dubtes sobre la conveniència d’adoptar aquest instrument. Tanmateix, la rellevància i la utilitat d’aquesta eina han portat a concloure la necessitat d’incorporar la planificació normativa  en aquesta Administració, en línia amb l’actuació de la Comissió Europea i d’un gran nombre d’Estats membres de l’OCDE, i en coherència amb la política pública de millora de la regulació del Govern.

Quin és el contingut del Pla normatiu 2019-2020?

El Pla està estructurat per departaments, seguint l’estructura orgànica de l’Administració de la Generalitat, i consta de dues parts. La primera part conté la llista dels projectes normatius, la tramitació dels quals es preveu iniciar durant aquest període. En cada iniciativa s’especifiquen els objectius i el calendari aproximats del tràmit de consulta pública prèvia si escau, de l’inici de la tramitació i de l’aprovació per part del Govern. En la segona part consten els projectes normatius que estan en tràmit, en relació amb els quals s’indica l’objecte concret de la iniciativa i la previsió d’aprovació per part del Govern.

A més de la peculiaritat d’haver inclòs els projectes en tramitació vist que en 2018 no es va adoptar un pla normatiu, altres elements a destacar són el caràcter bianual i el fet que incorpori normés les disposicions normatives que adopta el Govern.

La coordinació i el seguiment del Pla s’ha atribuït a la Secretaria del Govern, a través de l’Àrea de Millora de la Regulació de la Direcció Coordinació Interdepartamental. Aquesta unitat elaborarà un informe sobre l’execució del Pla normatiu, en el qual es reculli el grau de compliment, les iniciatives adoptades que no s’havien previst inicialment, així com la justificació de les que no es van adoptar durant aquest període.

Quins són els objectius del Pla 2019-2020?

L’adopció d’aquest Pla persegueix els objectius següents:

• Racionalitzar l’activitat de producció normativa i millorar-ne la qualitat
• Facilitar la intervenció de tots els agents implicats en el procediment d’elaboració de normes.
• Incrementar la predictibilitat i la transparència de l’activitat normativa.
• Assegurar que l’avaluació ex ante de l’impacte de les normes s’inicia al més aviat possible.
• Optimitzar els processos de consulta pública i la qualitat de la participació.

La introducció d’aquesta eina forma part del canvi de cultura regulatòria en el qual ens trobem immersos, que implica planificar, avaluar i consultar abans de la presa de decisions normatives. Per això alguns d’aquests objectius s’hauran d’anar assolint de forma progressiva. D’entrada, però, aquest Pla és ja una aposta ambiciosa per la transparència, l’apertura i la millora de la qualitat normativa.

Paula Ortí Ferrer
Cap de l’Àrea de Millora de la Regulació de la Direcció General de Coordinació Interdepartamental del Departament de la Presidència