Els principals objectius que persegueix la gestió pressupostària són la sostenibilitat de les finances, l’eficiència assignativa i l’eficiència operativa. Això vol dir no gastar més d’allò disponible (en l’actualitat i el futur), distribuir els recursos als millors usos possibles (en funció de prioritats i resultats) i executar-ho de la millor forma (contractant bé i amb la màxima productivitat i qualitat possible).
La priorització d’iniciatives a ser finançades amb els (escassos) recursos pressupostaris esdevé un dels principals processos de decisió d’una administració pública. Davant d’aquesta situació, informar de la forma més completa i rellevant possible esdevé clau per facilitar la millora presa de decisions possible. En aquest sentit, entre altra informació, la proporcionada per les tècniques d’avaluació de polítiques públiques permet comptar amb evidència objectiva i rigorosa envers si les intervencions públiques en qüestió són o tenen possibilitats de ser efectives i eficients en relació als seus propòsits.
En aquest marc, l’avaluació econòmica esdevé especialment rellevant, en relacionar els beneficis socials esperats (impactes (estalvis de temps, vides salvades, ocupació generada, costos evitats,…)) d’una intervenció pública amb els costos socials a incórrer, entre els quals sovint s’hi troben les despeses públiques, així com possibles externalitats negatives d’aquesta (contaminació, agents perjudicats,…). D’aquesta manera, l’avaluació econòmica compara i permet fer un balanç entre els beneficis i costos de les intervencions, podent-les comparar, i triar, en termes de rendiment social net. Això permet poder tractar de maximitzar el benestar social donada una restricció pressupostària, o el que és el mateix, maximitzar el valor social dels recursos pressupostaris.
De tècniques d’avaluació econòmica, són especialment conegudes l’Anàlisi Cost-Benefici (ACB) i l’Anàlisi Cost-Efectivitat (ACE), on mentre la primera permet comparar beneficis i costos quantificats i monetitzats (transformats en valors monetaris) entre diferent alternatives, la segona permet comparar entre iniciatives amb un mateix benefici o impacte (per exemple els anys de vida amb qualitat guanyats (també coneguts com a AVAQs) amb diferents tractaments mèdics), cercant aquella que suposa un menor cost per unitat d’impacte generat.
Malgrat que la monetització de determinats beneficis o costos socials pot ser controvertida i no pas mancada de dificultats tècniques (per exemple, com es valora monetàriament la pèrdua de vides humanes, les agressions i delictes o l’empitjorament en el medi ambient), permet obtenir avantatges molt importants, especialment pel que fa a comparabilitat de resultats entre intervencions de diferent naturalesa o àmbit, així com per poder sintetitzar els corresponents rendiments i eficiència social amb uns índexs o valors sintètics quantificats (per exemple el Valor Actual Net (VAN), la Taxa Interna de Rendibilitat (TIR) o la Ràtio Benefici-Cost).
L’avaluació econòmica es pot fer en qualsevol moment de la vida d’una intervenció pública, tant abans de dur-la a terme (ex-ante), com durant (in-itinere) o després de la seva implementació (ex-post). És especialment rellevant la seva realització abans de dur-la a terme (ex-ante), per poder triar d’entre les diferents opcions d’intervencions públiques aquelles que potencialment siguin socialment més rendibles i eficients. Un cop acabada la intervenció, l’avaluació econòmica (ex-post) permetrà valorar amb dades reals els seus beneficis i costos socials efectius.
Els resultats de les avaluacions aporten informació valuosa per a moments clau de presa de decisions, tant pel que fa durant el disseny de polítiques públiques, com pel que fa a la priorització dins de processos d’elaboració del pressupost, decisions de remodelació de polítiques, reassignació de recursos i eliminació de programes. Dins del procés pressupostari, l’avaluació econòmica permet valorar i comparar la generació de benestar net de diferents alternatives susceptibles a ser pressupostades, però aquests resultats cal complementar-los amb una anàlisi d’impacte pressupostari, a fi de valorar si aquest és assumible d’acord amb els escenaris pressupostaris de la corresponent administració. D’acord amb això, aquelles iniciatives socialment rendibles podran passar a ser pressupostables, però la seva incorporació dins dels pressupostos dependrà de la disponibilitat de recursos a mitjà termini i de possibles decisions de reassignació que es puguin dur a terme.
Diferents administracions públiques arreu del món han incorporat l’avaluació de polítiques públiques, i concretament l’avaluació econòmica, dins el seu cicle de gestió, per tal de proporcionar coneixement i major evidència en els processos clau de presa de decisions, sobretot pel que fa iniciatives públiques que suposen esmerçar un important volum de recursos. Països com Austràlia, Irlanda, Regne Unit i Xile són referents de sistematització d’avaluacions econòmiques, així com també d’altre tipus, per a valorar intervencions públiques en diferents moments del cicle de gestió i donar suport a la presa de decisions pressupostàries. Així mateix, la integració d’una avaluació sistemàtica de les iniciatives públiques és una recomanació recurrent tant de la Comissió Europea, com des d’organismes internacionals com ara l’OCDE, el FMI i el Banc Mundial.
La Generalitat de Catalunya, amb la finalitat de tenir un major coneixement i evidència quant a l’efectivitat i eficiència de les seves intervencions, es troba en procés d’institucionalitzar i sistematitzar la realització d’avaluacions de polítiques públiques. Dins d’aquest procés, les avaluacions econòmiques juguen un paper molt destacat, el qual s’ha plasmat mitjançant la creació d’una àrea específica d’avaluació econòmica, així com especialment la posada en marxa d’iniciatives i requeriments relatius a la sistematització de l’avaluació econòmica.
A nivell normatiu, el Text refós de la Llei de finances públiques de Catalunya, en el seu article 31 bis, així com l’Acord de 20 de desembre de 2011, institucionalitzen i regulen la competència, impuls i determinats supòsits d’aplicació d’avaluació econòmica.
En aquest sentit, l’avaluació econòmica s’està introduint de forma progressiva per a l’aprovació d’iniciatives que tinguin un important impacte econòmic, social i pressupostari (requerint als departaments o entitats impulsores facilitar un Informe d’Impacte Econòmic i Social (IIES)), per a la selecció i priorització d’inversions públiques i per a proporcionar evidència per a la presa de decisions pressupostàries quant a la posada en marxa, millora o continuïtat de determinades iniciatives.
En aquesta tasca, l’àrea d’avaluació econòmica de polítiques públiques, juntament amb el suport habitual de l’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques (IVÀLUA), realitza diferents tasques per a facilitar i fomentar la realització d’aquestes avaluacions, com ara l’emissió de directrius, instruccions, plantilles, documents tècnics, eines facilitadores de l’avaluació, així com accions formatives i d’assessoria i acompanyament tècnic. Tanmateix, l’àrea d’avaluació econòmica gestiona de forma autònoma avaluacions econòmiques en relació a iniciatives amb interès estratègic des de la vessant de la utilització dels recursos pressupostaris.
En el conjunt de la Generalitat de Catalunya hi ha sectors que tradicionalment han emprat l’avaluació econòmica, com ara el sanitari, principalment pel que fa a tecnologies sanitàries i medicaments, i el de transport públics, on es compta amb el Sistema d’Avaluació d’Inversions en Transport (SAIT) impulsat per al Direcció General d’Infraestructures de Mobilitat Terrestre.
Durant l’any 2019 es preveu reforçar la integració de l’avaluació econòmica dins de cicle de gestió de la Generalitat, mitjançant diferents actuacions, com ara millores en el sistema dels Informes d’Impacte Econòmic i Social, la introducció de requeriments d’avaluació econòmica davant la presentació de grans iniciatives en l’elaboració dels pressupostos, la creació d’una xarxa d’avaluació de polítiques públiques, la posada en marxa d’un fons per a cofinançar avaluacions proposades per departaments i entitats i la publicació d’una guia corporativa i una eina d’avaluació econòmica.
Jordi Baños i Rovira
Cap de l’Àrea d’avaluació econòmica de polítiques públiques de la Direcció General de Pressupostos