Al mes de juny s’ha publicat l’informe de valoració PEFA de la Generalitat de Catalunya, en el qual es mostren els resultats i puntuacions per a diversos aspectes relatius a la gestió pressupostària. En aquest informe s’analitzen de manera integral els diferents àmbits de la gestió pressupostària pública i aquests es valoren, segons el nivell d’avenç/desenvolupament, facilitant-ne així la detecció dels principals punts forts i febles, i identificant-ne els factors clau per a la millora de pràctiques actuals.

L’informe PEFA sobre el sistema pressupostari de la Generalitat de Catalunya es pot consultar a l’enllaç següent: https://www.pefa.org/node/5001.

Què és el PEFA?

El PEFA és un marc i eina per a la valoració de la qualitat i bonança dels sistemes de gestió de les finances públiques. D’aquesta forma, el PEFA esdevé un marc harmonitzat i comparable, el qual permet realitzar diagnosis sobre l’estat de la gestió de les finances públiques i oferir informació en relació amb els punts més febles i orientacions per a la seva millora o progrés. La finalitat que persegueix el PEFA és millorar la qualitat dels sistemes de gestió de les finances públiques, facilitant el desenvolupament d’una pràctica seqüència de reformes i de desenvolupaments.

El programa PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) es va iniciar el 2011 mitjançant la col·laboració de 7 agents internacionals: la Comissió Europea, el Fons Monetari Internacional, el Banc Mundial (institució on s’adscriu el programa PEFA) i els governs (via ministeris de finances o agències de cooperació) de França, Noruega, Suïssa i el Regne Unit. El 2019 es va incorporar com a soci del PEFA el govern d’Eslovàquia, mitjançant el seu ministeri de finances.

Inicialment, el model del PEFA estava principalment orientat a governs centrals, però desenvolupaments posteriors han permès tenir marcs adaptats per a les realitats i la valoració de la gestió de les finances en governs subnacionals.

Les valoracions PEFA es realitzen mitjançant l’anàlisi concreta de múltiples aspectes dels diferents apartats i elements relatius a la gestió de les finances públiques. El model actual del PEFA (marc del 2016) s’estructura en 7 pilars, 31 components principals (indicadors) i 94 dimensions. Les puntuacions qualitatives per a cada dimensió comprenen els valors “A”, “B”, “C” i “D”, essent “A” la qualificació màxima i “D” una qualificació equivalent a un nivell de desenvolupament insuficient en l’element corresponent. Les puntuacions dels indicadors s’obtenen a través d’un sistema de mitjanes de les puntuacions de les dimensions.

Fins a la data, s’han realitzat 689 valoracions PEFA a 154 països diferents, amb una clara predominança de països en vies de desenvolupament. No obstant això, també s’han realitzat valoracions en països del context proper a Catalunya, és a dir, l’Europa occidental, com ara a Alemanya, Croàcia, Noruega i Suïssa. Convé ressaltar que la Generalitat de Catalunya és la primera administració de l’Estat a realitzar aquest tipus d’avaluació.

El procés de realització del PEFA a la Generalitat

La Generalitat de Catalunya, mitjançant el Departament d’Economia i Hisenda, es va posar en contacte amb la secretaria del PEFA (Banc Mundial) l’octubre de 2020, amb l’objectiu d’engegar una valoració PEFA. La finalitat de realitzar aquesta valoració era poder obtenir una diagnosi completa del sistema pressupostari, a fi de poder identificar els principals punts febles i poder contribuir a la definició d’accions de millora, reforçant la reforma pressupostària actual, iniciada l’any 2017.

Per a la valoració PEFA de la Generalitat s’ha emprat el marc actual del PEFA, concretament el del 2016, i dins d’aquest marc, s’ha utilitzat la versió específica habilitada per a governs subnacionals. Pel que fa al període temporal i perímetre institucional emprat per a la valoració PEFA, s’ha considerat el cicle pressupostari complet dels exercicis 2017, 2018 i 2019 i l’elaboració del pressupost de l’exercici 2020 i ha comprès el perímetre del sector públic de la Generalitat de Catalunya.

La valoració PEFA de la Generalitat de Catalunya ha estat realitzada i revisada internament per personal del Departament d’Economia i Hisenda i revisada també externament per dos experts acadèmics i pel personal de la secretaria del PEFA. Aquesta revisió i l’emissió de l’informe corresponent ha comprès el període que va des del mes de desembre del 2020 fins a inicis del mes de juny del 2021. Aquesta revisió ha emprat el marc específic del PEFA per a governs subnacionals i ha estat de tipus parcial, ja que s’han valorat exclusivament aquells indicadors relatius a la gestió pressupostària (amb 16 indicadors i 42 dimensions), excloent-ne els relatius a la gestió tributària, la contractació pública, la gestió patrimonial, el control intern i l’auditoria externa.

Resultats i conclusions de la valoració PEFA

La valoració PEFA del sistema pressupostari de la Generalitat de Catalunya ha permès poder determinar el nivell de desenvolupament actual, així com detectar-ne les principals febleses o aspectes de millora. En termes generals, el sistema pressupostari de la Generalitat de Catalunya té un nivell de desenvolupament mitjà-alt o notable, en consonància amb el nivell dels països desenvolupats i del context europeu. Més concretament, de forma agregada i emprant les equivalències entre les puntuacions qualitatives i quantitatives, la Generalitat de Catalunya tindria una puntuació global al voltant de 2,7-2,8 sobre 4 o de 6,8-7,0 sobre 10, depenent de si les mitjanes es fan via indicadors o via dimensions. És a dir, a l’entorn del 70 % de la qualificació màxima. Convé indicar que uns indicadors i dimensions han estat valorats com a “no disponibles” (NA) o amb “D*” arran de l’efecte d’haver aprovat només un pressupost en els darrers tres exercicis complets de consideració (2017-2019), on, corregint per aquest factor (considerant el pressupost prorrogat com a anàleg a un pressupost inicial aprovat), les qualificacions globals serien aleshores de 3,1 sobre 4, és a dir d’un 7,6-7,7 sobre 10.

Si s’analitzen les qualificacions obtingudes quant a indicadors (16) i el desglossament d’aquests en dimensions (42), es pot observar com els nivells avançats, reflectits en puntuacions “A” i “B”, suposen al voltant del 38 %-45 % dels elements analitzats. D’altra banda, entre un 24 % i un 31% dels aspectes analitzats tenen un nivell de desenvolupament considerat com a bàsic (puntuació “C”). Finalment, els aspectes valorats com a pràctica inferior al nivell bàsic (puntuació “D”) suposen un 13 %-17 % del total i no s’han pogut valorar formalment entre un 14 %-19 % (puntuació “NA”) dels elements inicialment plantejats.

La valoració dels diferents dimensions i indicadors analitzats ha permès poder identificar, a part del reflex quant a puntuació, quins són els aspectes més forts i quins els més febles dins del sistema pressupostari de la Generalitat de Catalunya, essent els següents els més destacats:

Fortaleses:

· Els pressupostos de la Generalitat són, en termes generals, fiables i creïbles, amb un grau de variació relativament baix sobre els seus agregats i composició, tant en ingressos com en despeses.

· Hi ha fonaments sòlids pel que fa a institucions i procediments pressupostaris bàsics, com ara les estructures pressupostàries, les normes de gestió pressupostària, els sistemes d’informació, les directrius i les circulars i les pràctiques d’informació i rendició de comptes.

· Un nivell notable de transparència pressupostària, amb documentació completa, informes i recursos de dades sobre totes les etapes del cicle pressupostari.

· Hi ha un alt nivell de cobertura quant a planificació i informes pressupostaris i fiscals, amb cobertura dels perímetres institucionals clau i les entitats que en depenen, incloses les operacions extrapressupostàries dins del sistema anual d’informació financera.

· Tot i que encara no estiguin del tot implementats, existeixen elements bàsics consolidats i avenços progressius quant a pressupostació per resultats, pressupostos amb visió a mitjà termini, avaluacions de polítiques i revisions de la despesa dins del sistema pressupostari català.

Febleses:

· A la Generalitat de Catalunya manquen processos recurrents i públics d’anàlisi de sostenibilitat de les finances i de definició d’una estratègia fiscal a llarg termini. Aquest fet es considera especialment rellevant a causa de l’elevat nivell d’endeutament existent.

· En el període analitzat, la Generalitat de Catalunya no ha pogut presentar generalment el projecte de pressupostos abans de l’inici de l’exercici (només el 2017 es va presentar com a mínim un mes abans) i, per tant, els pressupostos, si s’aproven, ho fan uns mesos després, ben dins l’exercici.

· El pressupost català es manté principalment amb un enfocament ascendent, no implementant-hi un enfocament efectiu de pressupostos, descendent, fet que dificulta la priorització i la creació d’un marc de recursos limitats, en el qual els sostres/límits de despesa no són ferms ni definits a mitjà termini i s’aproven o es comuniquen més tard que es publiqui la instrucció d’elaboració del pressupost i, per tant, de la fase de propostes pressupostàries.

· Tot i que la perspectiva a mitjà termini, l’orientació a l’acompliment/resultats i les avaluacions i revisions de despesa s’han introduït en el sistema pressupostari català a les últimes dècades, aquests elements encara no estan completament desenvolupats ni integrats amb el procés pressupostari anual i amb les fases clau de presa de decisions pressupostàries.

· No hi ha processos formals i estructurats de consulta ciutadana relacionats amb el pressupost.

A l’informe de la valoració PEFA de la Generalitat de Catalunya s’ha inclòs, com a annex, una sèrie d’accions de reforma temptatives per al període 2021-2024, per donar un nou impuls a l’actual reforma pressupostària iniciada el 2017 i orientades a fer front a les principals febleses detectades. La prospectiva actual és realitzar una nova valoració PEFA de la Generalitat de Catalunya l’any 2025, a fi que comprengui la valoració del sistema pressupostari de la Generalitat en els exercicis 2022, 2023 i 2024 i l’elaboració del pressupost 2025, i així poder valorar l’impacte de les reformes empreses.

 

Jordi Baños Rovira
Expert en polítiques pressupostàries, Direcció General de Pressupostos de la Generalitat de Catalunya